Земельный участок оказался в зоне комплексного развития территорий. Как собственнику защитить свои права?

Рассказывает:

Мария Славич,

старший юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры»

Комплексное развитие территорий (КРТ) – это мероприятия по созданию благоприятных условий проживания граждан, обновлению среды жизнедеятельности и территорий общего пользования (п. 34 ст. 1 ГрК). Например, КРТ по инициативе органов власти – оптимальный механизм редевелопмента застроенных территорий.

Положения о КРТ были внесены Федеральным законом от 30.12.2020 № 494-ФЗ. До этого в ГрК содержались нормы о видах деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий, в частности, о договорах о развитии застроенной территории и о комплексном освоении территории (гл. 5.1 ГрК).

Какова процедура включения земли в КРТ?

КРТ может происходить по инициативе властей или по инициативе правообладателей земельных участков. Процедура КРТ по инициативе властей зависит от территории, на которой планируется КРТ (жилая, нежилая застройка, незастроенные территории). Она предусмотрена в ст. 66 ГрК. Если кратко, то сначала принимается решение о КРТ, затем заключается договор о КРТ с правообладателями и утверждается документация по планировке территории.

При этом до принятия решения о КРТ может пройти немало времени. Например, при КРТ нежилой застройки до принятия решения нужно пройти через следующие этапы:

• подготовка проекта решения о КРТ нежилой застройки и его согласование;
• опубликование проекта решения о КРТ;
• направление уполномоченным органом предложения о заключении договора о КРТ правообладателям (п. 7 ст. 66 ГрК).

Принять решение о КРТ могут, даже если в границах территории расположены земельные участки, находящиеся в частной собственности или предоставленные третьим лицам для строительства. Также принятию решения о КРТ не препятствует расположение в пределах такой территории объектов культурного наследия. Попадание в территорию предполагаемого КРТ таких объектов не изменяет их правового режима, а также не изменяет и не отменяет установленных в отношении таких объектов защитных зон, зон охраны. Реализовать проект КРТ должны в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия.

Каковы последствия включения земельного участка в территорию КРТ?

Со дня принятия решения о КРТ и до дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о КРТ:

• не допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах такой территории (п. 4.1. ст. 37 ГрК);
• отсутствие утвержденной документации по планировке территории является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (п. 13 ст. 51 ГрК);
• не допускается выдача градостроительного плана земельного участка (п. 4 ст. 57.3 ГрК).

Вместе с тем, еще до появления такого решения территории, в границах которых предусматривается осуществление КРТ, могут быть установлены на карте градостроительного зонирования или на отдельной карте правил землепользования и застройки (п. 5.1 ст. 30 ГрК).

Сам факт попадания земельного участка под КРТ не накладывает на правообладателя земельного участка или расположенных на нем объектов капитального строительства каких-либо ограничений. Последствия наступают только со дня принятия решения о КРТ.

Согласно ГрК, если закон не допускает размещение объекта капитального строительства при отсутствии документации по планировке территории, то получить градостроительный план земельного участка можно будет только после утверждения такой документации (п. 4 ст. 57.3 ГрК). При этом подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, если планируется КРТ (подп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК).

Соответственно, если уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство только на том основании, что согласно ПЗЗ земельный участок входит в границы территории, в пределах которой предусматривается КРТ, но решение еще не принято, есть шанс успешно оспорить такой отказ в судебном порядке (Постановление АС Волго-Вятского округа от 07.04.2023 по делу № А28-6687/2022).

При этом суды признают законными отказы в выдаче градостроительного плана в отношении земельного участка, входящего, согласно ПЗЗ, в границы территории планируемого КРТ, при отсутствии документации по планировке территории (постановления АС Северо-Западного округа от 28.07.2022 № А56-39573/2021, АС Московского округа от 21.09.2021 № А41-72850/20).

Возможно ли предоставление участков в границах КРТ третьим лицам?

Факт попадания земельного участка в границы территорий, на которых согласно ПЗЗ предусматривается осуществление КРТ, также (как и в случае с рассмотренными выше последствиями принятия решения о КРТ) не накладывает ограничений на распоряжение публичным собственником таким земельным участком.

Вместе с тем, в 2023 году ВС сформулировал позицию, из которой следует, что закрепление в ПЗЗ территории, в границах которой предусматривается осуществление КРТ, исключает предоставление находящихся в публичной собственности земельных участков в границах такой территории для целей, не связанных с КРТ (определения ВС от 27.11.2023 № 307-ЭС23-17606, от 15.08.2023 № 307-ЭС23-1848).

Данный вывод основан на том, что осуществление КРТ возможно только на основании документации по планировке территории. Соответственно, виды разрешенного использования земельных участков могут устанавливаться исключительно на основании документации по планировке территории и они могут не соответствовать видам разрешенного использования, предусмотренным ПЗЗ в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны. Поэтому в отсутствие утвержденной документации по планировке виды разрешенного использования земельных участков в границах территории планируемого КРТ фактически не установлены. При таких обстоятельствах в предоставлении земельных участков в границах территории КРТ должно быть отказано, в том числе по причине несоответствия разрешенного использования испрашиваемого участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении участка (подп. 14 ст. 39.16 ЗК).

Внесенные Федеральным законом от 25.12.2023 № 627-ФЗ изменения также не исключают такого риска. При всей спорности избранного ВС правового подхода суды могут им пользоваться и в условиях изменившегося правового регулирования. В этом случае они могут руководствоваться следующей логикой: с момента включения территории в ПЗЗ в границы планируемого КРТ и до момента принятия решения о КРТ, которое допускает применение существующей документации по планировке территории, виды разрешенного использования земельных участков в границах такой территории также нельзя считать установленными.

Но даже если предположить, что вступившие в силу изменения в ГрК исключают применение рассмотренной правовой позиции ВС, это не отменяет того обстоятельства, что включение участков в границы планируемого КРТ фактически «замораживает» их для дальнейшего развития до момента принятия решения о КРТ и утверждения документации по планировке территории. На сегодняшний день далеко не редкость, когда данный механизм используется на местах как способ создания запретов на развитие территории.

Как собственнику защитить свои интересы?

Традиционно защита прав и законных интересов осуществляется в судебном и внесудебном порядке. Применительно к внесудебным способам в рассматриваемых случаях корректнее говорить не столько об обжаловании решений или нормативных правовых актов, сколько о возможной стратегии поведения, то есть о том, что может сделать собственник, чтобы самостоятельно реализовать КРТ, тем самым освоить свой земельный участок.

Внесудебный способ. Если согласно ПЗЗ земельный участок входит в границы территории, в пределах которой предусматривается осуществление КРТ, но решение о КРТ еще не принято, собственник может (объединившись с правообладателями других земельных участков в границах планируемого КРТ) инициировать и реализовать КРТ по инициативе правообладателей в предусмотренных ПЗЗ границах или в соответствующей части (с учетом фактически достигнутых договоренностей) (ст. 70 ГрК).

Если опубликован проект решения о КРТ, реализовать КРТ можно либо, выразив совместно с другими собственниками согласие на его реализацию (если речь идет о КРТ нежилой застройки), либо по результатам торгов (за исключением самостоятельной реализации КРТ публичным субъектом) (п. 7 ст. 66 ГрК).

Судебный способ. Если внесудебные механизмы неприемлемы, защита прав и законных интересов правообладателя возможна в судебном порядке. Нужно подать административный иск о признании недействующими нормативных правовых актов — ПЗЗ (в части установления территорий планируемого КРТ) и/или решения о КРТ.

Оспорить в соответствующей части ПЗЗ будет крайне сложно, поскольку именно органам, в чью компетенцию входит утверждение ПЗЗ и внесение в них изменений, предоставлены достаточно широкие дискреционные полномочия в вопросах градостроительства (Кассационное определение 1КСОЮ от 17.02.2023 № 88а-6802/2023). А грубые нарушения порядка принятия нормативно-правовых актов (неопубликование, отсутствие процедуры публичных слушаний, общественных обсуждений и др.) на текущий момент встречаются крайне редко.

Также не просто будет оспорить и решение о КРТ. Возможными основаниями для удовлетворения соответствующего требования может быть принятие решения неуполномоченным органом либо его несоответствие имеющим большую юридическую силу нормативно-правовым актам, в том числе законодательству субъекта РФ.

Изъятие земельных участков и объектов капитального строительства

При реализации решения о КРТ жилой или нежилой застройки возможно изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков с расположенными на них объектами в границах территории (п. 7 ст. 65 ГрК).

По общему правилу для этого требуется не только решение о КРТ, но и утвержденная документация по планировке территории (ст. 56.3 ЗК). Соответственно, при наличии документации, предусматривающей изъятие участков, такие участки и расположенные на них объекты капитального строительства могут быть изъяты в порядке, установленном земельным законодательством.

Изъятие объектов некапитального строительства законодательством не предусмотрено (собственник может демонтировать такой объект с последующим размещением его в другом месте). Вместе с тем, собственники данных объектов, обладающие правами на земельный участок, подлежащий изъятию для государственных или муниципальных нужд, имеют право на возмещение в размере рыночной стоимости подлежащего прекращению права на земельный участок (п. 8 ст. 56.5, п. 2, п. 3 ст. 56.8, п. 7 ст. 56.12 ЗК).

Решение суда об изъятии в целях КРТ можно оспорить в части размера компенсации за изъятое недвижимое имущество (п. 13 ст. 56.12 ЗК). Из буквального содержания этой нормы следует, что по иным основаниям (в иных частях) решение нельзя оспорить.

Соответственно при отсутствии оснований для оспаривания документации по планировке территории предметом спора в дальнейшем может быть только размер компенсации за изымаемое имущество.

Кто и в каком размере выплачивает возмещение за изымаемые участки и объекты

Собственнику должны возместить:

• стоимость земельных участков, находящихся в собственности либо на ином праве;
• стоимость объектов капитального строительства, расположенных на таких земельных участках;
• убытки, причиненные изъятием, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами;
• стоимость работ по реконструкции инженерных сооружений, требующих переноса, и расходов, связанных с размещением таких сооружений (в том числе плату за сервитут, публичный сервитут).

Отсутствие регистрации прав на изымаемые земельные участки или объекты капитального строительства не препятствует их изъятию и заключению соглашения об изъятии с выплатой возмещения (п. 8 ст. 56.6, п. 4 ст. 56.7, п. 5 ст. 56.12 ЗК).

Вместе с тем, в силу п. 8 ст. 56.8 ЗК при определении размера возмещения не учитываются:

• объекты капитального строительства и неотделимые улучшения данных объектов (в том числе в результате реконструкции), произведенные вопреки разрешенному использованию земельных участка или условиям договора аренды (безвозмездного пользования) земельного участка, находящегося в публичной собственности,
• объекты капитального строительства и неотделимые улучшения, построенные после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии.

Размер возмещения (на основании выполненной рыночной оценки) определяется в заключаемом сторонами соглашении об изъятии, а в случае недостижения сторонами согласия – судом. В последнем случае речь идет о преддоговорном споре, который подлежит разрешению с учетом ст. 445, 446 ГК.

Выплаты за изымаемое имущество в пользу правообладателей осуществляет уполномоченный орган, принявший решение об изъятии, за счет лица, осуществляющего реализацию решения о КРТ (юридического лица, определенного РФ/субъектом РФ, либо частного инвестора, осуществляющего КРТ на основании договора о КРТ).